Данијела Радошевић, директорка организације Национална коалиција за децентрализацију
„Добро, али како ми заиста можемо да утичемо на ову одлуку?“
То је питање које смо готово без изузетка добијали разговарајући са грађанима широм Србије - било да је тема био локални буџет, планови за рударење злата и бакра у близини изворишта или последице ширења рударских активности по локалну заједницу у Кривељу.
У нашем правном систему механизми за такво учешће постоје. Грађани могу да учествују у јавним расправама, покрећу референдум, подносе народне и грађанске иницијативе. Међутим, постојање права не значи аутоматски и могућност да се оно оствари.
У Србији постоји значајан раскорак између законом гарантованог права грађана да учествују у доношењу одлука и њихове стварне могућности да користе механизме учешћа грађана. Управо у том раскораку најбоље се види разлика између формалног и суштинског учешћа грађана у доношењу одлука. Суштина није само у томе да грађанима буде омогућено да учествују у поступку, већ да то учешће буде правовремено, информисано и такво да може да утиче на садржај коначне одлуке. Закон о локалној самоуправи и Закон о референдуму и народној иницијативи предвиђају различите облике грађанског учешћа, укључујући јавне расправе, народну иницијативу, збор и референдум. Међутим, њихова примена у пракси остаје ограничена и грађанима често недовољно видљива. Јавне расправе неретко се организују када су одлуке већ практично донете, консултације се завршавају без јасног образложења шта је прихваћено, а шта није, док многи грађани ни не знају да имају право да непосредно покрену одређене процесе, а они који знају често верују да су превише компликовани или да њихов труд неће довести ни до какве промене.
За разлику од петиције, која представља израз подршке одређеној идеји или захтеву, народна иницијатива је законом уређен механизам непосредног учешћа грађана којим они могу да покрену разматрање питања од јавног интереса пред надлежним органима. Њена сврха није да грађани одлучују уместо изабраних представника, већ да им омогући да питања која сматрају важним ставе на дневни ред институција. Изабрани представници и надлежни органи и даље доносе одлуке и сносе одговорност за њих, али народна иницијатива обезбеђује да грађани могу да покрену институционални поступак и захтевају да се о одређеном питању одлучује у складу са законом. Управо зато њена вредност није у самој процедури, већ у томе што представља механизам који повезује грађане, изабране представнике и институције у процесу демократског одлучивања.
Грађани овај механизам могу користити када желе да покрену питање од јавног интереса - од очувања парка или друге јавне површине, преко измена урбанистичког плана или локалног буџета, до предлагања доношења или измене закона. На локалном нивоу могу га користити и за покретање јавне расправе прикупљањем 100 квалификованих потписа грађана са правом гласа о питањима из надлежности локалне самоуправе.
Да проблем није у незаинтересованости грађана показују и истраживања јавног мњења. Према истраживању организације ЦРТА из 2025. године, 40% грађана верује да обични људи могу да мењају ствари својим ангажовањем, док чак трећина нема јасан став о сопственом утицају. Истовремено, пример грађанске иницијативе за очување Апотека Краљево, у којој је прикупљено више од 10.200 потписа за расписивање референдума, показује да грађани желе да користе демократске механизме када препознају питање од јавног интереса. Међутим, то искуство указало је и на бројне процедуралне и институционалне препреке које отежавају да грађанске иницијативе заиста доведу до одлучивања. Управо зато је потребно грађанима пружити знања, алате и подршку за коришћење постојећих механизама непосредног учешћа грађана, али и унапредити транспарентност и предвидивост поступања институција по грађанским иницијативама.
Демократски квалитет народне иницијативе зависи од две подједнако важне ствари: да грађани могу лако да покрену иницијативу и да надлежне институције имају јасну обавезу да по њој поступају.
Након усвајања Закона о референдуму и народној иницијативи 2021. године и доношења Уредбе о електронској народној иницијативи 2023. године, у складу са активностима предвиђеним Акционим планом Партнерства за отворену управу, успостављена је функционална електронска народна иницијатива на Порталу еУправа кроз развој посебне електронске услуге која омогућава покретање народне иницијативе. Тиме је уклоњен део административних препрека за коришћење народне иницијативе, али поступак још није у потпуности заокружен.
Поступак покретања електронске народне инцијативе
За покретање народне инцијативе неопходно је да грађани формирају иницијативни одбор и поднесу предлог надлежном органу. Након верификације предлога, започиње процес прикупљања потписа подршке, а уколико је сакупљен прописани број потписа подршке, надлежни орган донеће одлуку о поднетој иницијативи. Грађанима данас није потребан посебан уређај нити одлазак код нотара да би електронски подржали иницијативу. Довољно је да активирају електронски идентитет (ЦонсентИД) и квалификовани електронски сертификат у клауду, што се може урадити у већини пошта или у овлашћеним регистрационим телима. Након тога подршку иницијативи грађани могу да дају преко портала еУправа у свега неколико корака.
Иако Законом о референдуму и народној иницијативи у члану 59. предвиђа да се предлог за покретање иницијативе може поднети у писменој или електронској форми, Уредба о народној иницијативи не уређује поступак покретања електронским путем. Данас иницијативни одбор и даље мора физички да потпише и преда предлог надлежном органу, док је електронски омогућена тек фаза прикупљања потписа подршке. Управо због тога, заједно са члановима Посебне међуминистарске радне групе за Партнерство за отворену управу предложили смо да се омогући електронско покретање иницијативе коришћењем квалификованог електронског потписа преко портала еУправа, како би грађани могли да спроведу цео поступак на једноставнији и законом предвиђен начин.
Овај предлог је прихваћен од стране надлежних институција, и очекује се да цео процес подношења народне иницијативе буде дигитализован до краја 2027.
Предложена дигитализација целокупног поступка посебно би значила грађанима који живе далеко од седишта институција, људима који раде или студирају ван места пребивалишта, особама са инвалидитетом, родитељима мале деце, али и свима који очекују да држава користи дигиталне алате како би олакшала остваривање права, а не само пружање административних услуга. Демократија не би смела да буде доступна само онима који имају довољно времена да обилазе шалтере.
Међутим, ни потпуно дигитализован поступак сам по себи није довољан. Искуство из претходних година показало је да изазови не настају само приликом прикупљања потписа грађана. Једнако је важно да надлежне институције по поднетим иницијативама поступају у складу са законом, у предвиђеним роковима и на транспарентан начин. Случајеви у којима су грађанске иницијативе или народне иницијативе постале предмет вишегодишњих спорова због поступања институција показали су да поверење грађана не зависи само од тога колико је лако покренути иницијативу, већ и од тога да ли грађани могу да очекују да ће њихов предлог бити размотрен у складу са правилима.
Када изабрани представници и институције не отворе простор да се различити интереси артикулишу најпре кроз политичку дебату у Народној скупштини и локалним скупштинама, а затим кроз јавне расправе, консултације, народне иницијативе и друге облике учешћа грађана, политички сукоби не нестају. Они се селе из институција на улице, у протесте и друге облике јавног притиска. То није нужно знак да грађани одбацују демократију. Често је управо супротно – покушавају да остваре утицај који нису могли да остваре кроз постојеће институционалне механизме. Друштво је отпорније онда када постоје функционални канали који омогућавају да се различити интереси и конфликти решавају кроз институције, а не ван њих.
Када надлежни органи показују да озбиљно разматрају предлоге грађана и образлажу своје одлуке, јача поверење у сам процес доношења јавних политика.
Поверење у институције не обнавља се кампањама нити политичким порукама. Ни електронска народна иницијатива сама по себи неће решити проблем поверења у институције. Али може уклонити једну од препрека због којих грађани одустају од коришћења својих права. Ако грађанима олакшамо да покрену питања од јавног интереса, а изабрани представници и надлежни органи буду о тим питањима одлучивали транспарентно, у разумним роковима и уз јасно образложење својих одлука, направићемо важан корак ка томе да право грађана на учешће не остане само уставна гаранција, већ постане део свакодневне демократске праксе.
